（三）两权分离

1、历史回顾

旅游资源的两权分离，就是所有权与经营权分开，来自于80年代对国有企业承包经营。旅游景区的两权分离，最早的案例是四川万贯集团买断经营碧峰峡景区，作为民营企业介入国有自然资源的旅游经营，当年在业内激起千层浪。也有国有企业介入国有资源的，例如1999年华侨城进入曲阜的三孔景区进行管理，但遭到文物部门反对，制造了“水洗三孔”事件，华侨城最后退出三孔。

旅游资源的两权分离，无论是学术界还是实业界，在上个世纪末和新世纪初，出现了大争论。旅游局是支持两权分离的，建设部、文物局等部门是反对两权分离的。《风景名胜区条例》等法规的修订，就有很强的指向性，风景区的门票不能上市。一些旅游企业的上市受到影响。比如1998年桂林旅游上市，一开始的盘子里涉及到四个景点，在桂林论证了一次不成功，又到北京来论证，金融证券领域的专家都赞成，建设环保文化领域的都反对，而且说凡是上市就有腐败。国家旅游局的态度是积极支持，建设部等部门的态度是坚决反对，证监会则没有态度。最后没办法，只能把这四个景点从上市的盘子里抠下来。由于不能进入资本市场，影响了景区发展。这里不是简单的学术争论的问题，涉及到实践，也涉及到发展。这个问题到现在也没有解决，实际上涉及到一些部门利益。

湖南、四川等很多省区市的政府支持旅游资源的两权分离，只要不违反法律法规即可操作。因此，在2000年前后，有很多民营资本介入到山水自然资源以及古城古镇古村落的旅游经营。比如中坤集团经营黄山的西递古村落，后来成为世界文化遗产。随着政府财力的增长，公共资源管理意识的增强，以及对发展旅游业的重视，加之不少企业在买断资源后经营不善，在2008年前后，很多地方对那些已经被买断的旅游资源又收回来了。

2、现状与未来

旅游资源的两权分离，多数发生在1996年—2005年这10年间，当时的经营期限，一般都是30年—50年。《中华人民共和国农村土地承包法》第五条规定：“农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地。” 第二十条规定“耕地的承包期为三十年。草地的承包期为三十年至五十年。林地的承包期为三十年至七十年；特殊林木的林地承包期，经国务院林业行政主管部门批准可以延长。”该期限适用于：农村集体经济组织成员承包由本集体经济组织发包的农村土地，属于对特殊主体的特别规定。《中华人民共和国合同法》第二百一十二条规定：“租赁期限不得超过二十年。超过二十年的，超过部分无效。租赁期间届满，当事人可以续订租赁合同，但约定的租赁期限自续订之日起不得超过二十年。”所以除特别主体外，其他一般主体订立土地使用权租赁合同不得超过20年，超过二十年的，超过部分无效。按照这个法律规定，土地租赁时间最长是20年。

这些旅游景区两权分离的合同大部分是在“九五”期间签订的，那么在“十三五”期间，从法律保护角度看，20年就到期了。这些经营景区的企业，有的做得好，有的做得不好，都投入了资金和精力。民营资本与国有资源的关系，是个敏感的关系，如何妥善处理好这种经营模式，是个需要高度重视的问题。目前看，PPP以及委托经营、特许经营等模式，已经是合法的、规范的模式，配套政策和制度也在不断完善。一个可行的办法，就是把之前的买断或者承包经营的合作方式，转变为现在合乎规范的形式。

从欧美国家的国家公园体制看，以及《风景名胜区条例》中关于经营服务设施的规定看，之前完全意义上的整体两权分离很难再出现。上帝的归上帝，凯撒的归凯撒。部分经营服务项目或设施，采取公私合作的模式，将是主流。

国家公园中的交通、环保等基础设施，古城古镇的交通、环保等基础设施，以及部分服务设施，都是民营资本介入的领域，政府采取适度的管制，保障排他性的经营和合理的利润率。这在美国、欧洲都已经形成成熟的模式。未来，PPP、特许经营、委托管理，这将是旅游景区两权分离的主要运营方式。